Тюменская «матрешка» поддержала закон, который лишит мэров самостоятельности
Превращается ли Россия в СССР и почему реформа выгодна таким регионам, как Югра
Тюменская областная дума поддержала проект федеральной реформы местного самоуправления в РФ, которая принципиально изменит взаимоотношения регионов с муниципалитетами (в частности, мэров сделают прямыми подчиненными губернаторов). Отдельно в ХМАО и ЯНАО, где отношения правительств и местных элит складываются особенным образом в сравнении с большинством других субъектов страны, депутаты пока молчат. Однако, в том, что законопроект будет принят в исходном виде, сомнений мало. NEFT объясняет почему это так, а также раскрывает последствия грядущих тектонических сдвигов в эшелонах власти.
Сегодня в России существует три основных уровня управления страной — федеральный (президент, парламент, правительство), региональный (губернаторы, Законодательные собрания субъектов) и местное самоуправление. Последнее на сегодняшний день де-юре отделено от вертикали государства и представляет собой форму самоорганизации граждан. Так прописано в Конституции, однако в реальности ситуация обстоит иначе.
На деле муниципальные главы находятся в значительной зависимости от губернаторов, которые контролируют распределение региональных бюджетных средств. Из-за особого устройства налогового законодательства РФ муниципалитеты дотационные и получают львиную долю доходов от субъекта, большинство которых в свою очередь содержатся за счет федеральной казны. Таким образом образовывается вертикаль финансового управления, где каждый нижестоящий уровень находится в экономической зависимости от предыдущего. Без доступа к ресурсам эффективно руководить условным городом невозможно, зато очень легко превратиться в козла отпущения для недовольных народных масс.
Помимо финансовой зависимости существует и политическая. Относительно легально она выражена в виде членства мэров и губернаторов в партии «Единая Россия», представители которой обязаны соблюдать внутренние распорядок и дисциплину. Также остались в ходу и старые принципы, характерные еще для взаимоотношений внутри КПСС, когда от любого представителя так называемой «системы» требуется беспрекословное подчинение вышестоящему уровню иерархии.
Реформа, по сути, легализует эти неформальные правила взаимодействия между властями регионов и местным самоуправлением, включая мэров в вертикаль государственного управления. Но, с другой стороны, она и отнимает у местных властей последние остатки самостоятельности.
Как именно расширятся полномочия губернаторов и зачем
После принятия и вступления закона в силу глава региона сможет:
Отсеивать неподходящих кандидатов в главы изначально (представлять список претендентов местным депутатам официально будет губернатор);
Сделать мэра своим прямым подчиненным, закрепив это юридически в документах;
Объявить нерадивому градоначальнику предупреждение или выговор со всеми вытекающими последствиями;
Обратиться в думу муниципалитета с требованием уволить главу в случае, если тот систематически срывает достижение показателей эффективности работы;
Забрать по собственному усмотрению часть полномочий (и бюджетов) из муниципалитета в регион;
Распустить с помощью депутатов регионального ЗакСобрания местную думу в случае, если она приняла нормативный акт, противоречащий Конституции РФ.
Смысл расширения полномочий губернаторов удобно объяснить на примере ХМАО-Югры — территории, которая традиционно славится своими «городами-государствами», заинтересованными в максимальной автономности от Ханты-Мансийска. Минувший 2021 год показал, что муниципальные элиты активно пытаются влиять на решения региональных властей в секторе внутренней политики. Избрание новых глав Сургута, Нижневартовска, Нефтеюганска сталкивалось с противодействием крупных игроков от бизнеса, каждый из которых стремился поставить во главе города своего человека.
В Сургуте кампании лояльного губернатору Наталье Комаровой кандидата Андрея Филатова активно противостоял глава компании «Сургутстройтрест» Евгений Барсов. В Нижневартовске на пост главы города до последнего претендовал вице-мэр Николай Лукаш, который через семью политиков и бизнесменов Юрия и Павла Елина связан с энергетической корпорацией «СТС» олигархов Артема Бикова и Алексея Боброва. В Нефтеюганске кресло мэра пытался захватить ставленник бизнесмена Степана Пыталева Павел Гусенков, однако пост в итоге получила компромиссная фигура Эльвира Бугай.
Новый закон усилит позиции губернатора и регионального правительства в переговорах с местными элитами, отмечает в беседе с NEFT руководитель Института региональных проблем Дмитрий Журавлев:
«Влияние экономических элит на местную политику не обнулится, но все же уменьшится. Для того, чтобы „своего парня“ назначить главой района, идти придется в приемную губернатора. Можно пытаться материально заинтересовать — я сейчас не о взятках. „У нас есть Иван Иваныч, он хороший руководитель, под его руководством мы построим на десять школ больше“. Губернатор все лампочки лично не закрутит, поэтому с местными авторитетными товарищами придется отношения выстраивать. Но выстраивать с позиции силы — все равно в итоге решение будет принимать Комарова», — объясняет эксперт.
Источник NEFT в Думе ХМАО отмечает, что новые полномочия губернаторов в первую очередь следует рассматривать с точки зрения обеспечения контроля за действиями уже избранных мэров.
«Продавить избрание в том или ином муниципалитете согласованного губернатором главы и сегодня не представляет особой сложности — вертикаль отстроена, авторитет непререкаем, и никто из депутатов не пойдет против решения первого лица. Дело в другом. В нашей практике неоднократно встречались примеры, когда уже избранные главы попадали под влияние или шантаж местного бизнеса, противопоставляя себя таким образом интересам государства. Снять такого мэра-ренегата не так-то просто — реально работающих юридических механизмов для этого практически нет. И вот тут поправки уже существенно развязывают губернатору руки», — говорит собеседник.
Есть ли от реформы плюсы
Новый закон, по всей видимости, заставит региональные правительства пересмотреть стратегию работы с проблемными территориями. Понятный алгоритм, в котором ответственность за проблемы муниципалитета можно было локализовать на уровне мэра, перестанет быть работающим инструментом. Если губернатор официально назначает главу, то автоматически начинает отвечать и за его успехи и провалы.
«Для большинства регионов такая ситуация означает, что губернаторы нашли себе приключений, причем больших. На них еще жалобы за каждую лампочку в Кремль не пошли, поэтому они еще не осознали [всех проблем]. Раньше за это [мелкие городские проблемы] отвечали мэры, теперь [будут] — главы регионов», — подмечает Дмитрий Журавлев.
Тем не менее Югра в данном вопросе — исключение.
У правительства ХМАО есть существенное преимущество в виде стабильно наполняемого нефтегазовыми доходами бюджета, а значит централизация полномочий в Ханты-Мансийске при качественном менеджменте может повысить эффективность распоряжения этими ресурсами.
«Обычно на местном уровне проблем много, а ресурсов нет. Для ХМАО и еще для двух-трех регионов все несколько иначе. В Югре муниципалитеты обладают довольно приличными ресурсами. Теперь у губернатора появилась возможность централизовать их и оптимально использовать, например в решении социальных вопросов. Задач у властей станет больше, но и [финансовых] возможностей — тоже», — рассуждает Журавлев.
Помимо этого, после реформы мэры на первый взгляд будут меньше нуждаться в публичности, поскольку их карьера будет еще больше зависеть от отношений с губернатором, нежели с горожанами. Тем не менее, нельзя забывать, что эффективная коммуникация властей на местах с населением — одно из главных требований администрации президента.
«Обязанность появления на публике с мэров никто не снимет. Этого от губернатора ждет Кремль — чтобы люди коммуницировали с обществом. Соответственно, он потребует этого дальше по вертикали от мэров», — считает вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин.
При должной организации работы после реформы уровень коммуникации глав с населением через СМИ и социальные медиа вполне может даже возрасти. Сейчас каждый муниципалитет самостоятельно принимает решение о плотности и качестве таких взаимоотношений. С новыми полномочиями окружные власти могут обязать мэров выстроить системную и вертикализированную работу в этой области.
Чем опасна чрезмерная централизация власти
Сегодня политологи указывают как минимум на два значительных риска, связанных с внедрением новой реформы — увеличение и без того значительного дефицита кадров, а также падение интереса к муниципальной службе, как таковой. Упразднение пусть и условной независимости мэров может оттолкнуть от этой работы наиболее амбициозных и компетентных кандидатов. Наличие инструментов принуждения сверху тем временем может сказаться на качестве труда руководителей.
«Чтобы быть компетентным управленцем, нужен и статус, и хорошая зарплата, и отбиваться от правоохранительных органов, которые спят и видят, как посадить мэра. А для этого всего нужно доброе отношение губернатора, которое не всегда есть», — комментирует возможные риски реформы политолог Александр Безделов.
«В небольших муниципалитетах нет денег, полномочий и людей. Помните историю, как в одном из поселений победила на выборах уборщица? Глава не смог найти себе конкурента — не потому, что запрещали, а просто не было желающих. А выборы по закону должны быть конкурентными», — вспоминает Алексей Макаркин.
Прием отзывов от регионов на законопроект завершится 19 января. После этого документ будет вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Исходя из понимания, что авторами документа выступают сенатор Андрей Клишас и депутат Павел Крашенинников (ранее они аннулировали для губернаторов ограничения по срокам избрания), можно уверенно предположить, что реформа МСУ будет поддержана в обоих чтениях.